Regulatory Affairs
Vor dem Verkauf bzw. dem erfolgreichen Inverkehrbringen von Medizinprodukten müssen viele rechtliche Anforderungen an Entwicklung, Herstellung, Markteinführung und -überwachung erfüllt werden, die sich ständig verändern und an Komplexität zunehmen. Diesen Anforderungen begegnet das Regulatory Affairs Management.

CE-Kennzeichnung

Um Medizinprodukte in Verkehr zu bringen bzw. in den europäischen Markt einzuführen, brauchen sie eine CE-Kennzeichnung. Um das CE Zeichen anbringen zu dürfen, durchläuft jedes Medizinprodukt das Konformitätsbewertungsverfahren. Je nach Risikoklasse des Produkts muss das Verfahren den Risikoklassen entsprechend durchgeführt werden. Bei allen Medizinprodukten der höheren Risikoklassen ist die Bewertung des durchgeführten Verfahrens durch eine Benannte Stelle durchzuführen. Dies sind z.B. TÜV, DQS, Medcert usw., um nur drei zu nennen.

In der Praxis

In der Praxis bedeutet das für die Unternehmen ein aufwändiges Verfahren der korrekten Dokumentation, Regelung, Kontrolle sowie Darlegung aller Prozesse angefangen von der Produktentstehung bis zur Rückverfolgbarkeit und Überwachung des Produkts im Markt. Das bedeutet also die Erfassung aller Aktivitäten des Produktlebenszyklus mitunter auch bis zur korrekten Entsorgung. Dreh und Angelpunkt ist die Technische Dokumentation, in der alle Anforderungen dokumentiert nachgewiesen werden. Die rechtlichen Anforderungen an Produktsicherheit und Transparenz steigen in Zukunft mit der Einführung der neuen Medizinprodukte Verordnung (MDR). Gerade für kleine Unternehmen sind deshalb gesetzeskonforme aber auch pragmatische und zielführende Lösungen notwendig, um im Markt zu bestehen.

Eine kurze Übersicht zu den Schritten bis zur Marktzulassung finden Sie hier.

Die neue Verordnung über Medizinprodukte - Was ist neu?

Die MDR enthält alle regulatorischen Anforderungen an aktive implantierbare Medizinprodukte und alle sonstigen Medizinprodukte außer IVD. Somit wurden die Richtlinie 90/385/EWG und die Richtlinie 93/42/EWG in die neue Verordnung integriert.

Im Vergleich zu den bisherigen Richtlinien hat sich der regulatorische Aufwand sehr stark gesteigert. Während die Richtlinie 93/42/EWG 23 Artikel und die Richtlinie 90/385/EWG nur 17 Artikel brauchten, hat die neue Verordnung über Medizinprodukte 123 Artikel! Zu den 123 Artikeln gesellen sich noch 17 Anhänge. Nachfolgend einige wichtige Neuerungen in der MDR.

Produktgruppen

Eine sehr bedeutende Veränderung betrifft die Erweiterung der Produktgruppen, die unter die MDR fallen. Bisher fielen nur Produkte mit medizinischer Zweckbestimmung in den Anwendungsbereich der Richtlinien. In der neuen Verordnung werden auch Produkte ohne medizinische Zweckbestimmung reguliert. Dies betrifft Produkte die beispielsweise für ästhetische Zwecke genutzt werden. Zu diesen Produkten zählen Kontaktlinsen und Implantate, die zur Modifizierung der Anatomie oder Fixierung von Körperteilen genutzt werden. Zu diesen Produkten zählen auch Stoffe, die in die Haut eingeführt werden. Das betrifft natürlich die Schönheitschirurgie. Die genaue Definition solcher Produktgruppen ist in Anhang XVI der MDR zu finden.

Software

In der neuen MDR wird Software ausdrücklich nach ihrer Zweckbestimmung unterschieden zwischen Software als Medizinprodukt und Software für allgemeine Zwecke. Software also auch Apps für Lifestyle und Wohlbefinden, fallen nicht unter die Medizinprodukte-Verordnung (siehe Erwägungsgrund 19 der MDR).

IVD - Kombinationsprodukte

Die Unterscheidung zwischen Medizinprodukten und In-vitro-Diagnostika (IVD) bleibt weiterhin bestehen. Die IVDs werden in Zukunft durch einen eigene IVD-Verordnung geregelt. Es bleibt bei der Trennung, wie auch in der Vergangenheit durch die eigene Richtlinie 98/79/EG für IVD.  Bei Produkten, die eine Kombination zwischen Medizinprodukt und IVD bilden, gilt stets die MDR für das Gesamtprodukt (Art. 1 Abs. 7 MDR).

Wirtschaftsbeteiligte

Die MDR definiert ab Artikel 10 ff Wirtschaftsbeteiligte (Hersteller, Bevollmächtigte, Importeure, Händler) und definiert deren  Pflichten detaillierter als zuvor. Die Hersteller müssen für den Fall eines Personenschadens Vorkehrungen treffen, die der Risikoklasse, der Art des Produkts und der Unternehmensgröße angemessen sind, um eine ausreichende finanzielle Deckung im Haftungsfall sicherzustellen. Die Hersteller werden verpflichtet, ein Risikomanagement- und ein Qualitätsmanagementsystem einzuführen.

Für die Einhaltung der Regulierungsvorschriften verantwortliche Person

Hersteller werden gemäß Artikel 15 verpflichtet eine Person mit dem erforderlichen Fachwissen auf dem Gebiet der Medizinprodukte, die für die Einhaltung der Regulierungsvorschriften verantwortlich ist, zu benennen. Das Fachwissen muss anhand Zeugnissen und Qualifikationen nachgewiesen werden. Die verantwortliche Person ist z.B. für die Prüfung der Konformität der Produkte gemäß QM-System, technische Dokumentation und Überwachung nach dem Inverkehrbringen verantwortlich.

Diese Position ist ähnlich der sog. Qualified Person bzw. Sachkundigen Person bei Pharmaherstellern.

Klein- und Kleinstunternehmen im Sinne der Empfehlung 2003/361/EG sind von der Pflicht freigestellt, in Ihren Organisationen  eine für die Einhaltung der Regulierungsvorschriften verantwortliche Person „zur Verfügung zu haben“, sie müssen jedoch dauerhaft auf eine solche Person zurückgreifen können.

PMCF

Des Weiteren werden Hersteller nun verpflichtet, eine klinische Nachbeobachtung nach dem Inverkehrbringen zu etablieren. Für Klasse I Produkte muss ein Post Market Surveillance Bericht erstellt werden (Art. 85). Für Produkte ab Klasse IIa muss zusätzlich ein Post Market Clinical Follow Up Plan (PMCF-Plan) und ein PMCF-Bericht erstellt werden (Art. 86).

Technische Dokumentation

Je nach Risikoklasse und Produkt können die Anforderungen Tests nach Prüfnormen und die Erstellung klinischer Studien beinhalten.  Die Gesamtdokumentation und damit der Nachweis der Konformität des Produkts mit den geltenden rechtlichen Anforderungen werden in der technischen Dokumentation festgehalten.

Die technische Dokumentation muss nach wie vor vom Hersteller verfasst werden und die Durchführbarkeit des Konformitätsbewertungsverfahrens ermöglichen. Mit den neuen Anhängen II und III werden die Anforderungen jedoch präzisiert. Insbesondere mit dem Anhang III wird eine eigene Dokumentation für die Aufrechterhaltung der Aktualität der technischen Dokumentation verlangt.

UDI

Die UDI Datenbank soll die Rückverfolgbarkeit von Medizinprodukten verbessern. Die Abkürzung UDI steht für „Unique Device Identification“. Hersteller müssen in Zukunft ihre Produkte mit der UDI kennzeichnen, sonst dürfen sie ihre Produkte nicht in Verkehr bringen. Zusätzlich müssen Hersteller, Bevollmächtigte und Importeure sich selbst und ihre Produkte in Eudamed registrieren lassen.

Benannte Stellen

An Benannte Stellen werden erweiterte Anforderungen gestellt (Art. 35 ff.). Das Benennungsverfahren und die Überwachung der Benannten Stellen sind jetzt genauer und schärfer geregelt. Die Benannten Stellen werden in Zukunft intensiver überwacht. So bewerten die zuständigen Behörden regelmäßig, ob die Benannten Stellen die Anforderungen aus Anhang VII der MDR erfüllen (Art. 36). Auch bei den Benannten Stellen werden Vor-Ort-Audits durchgeführt. Im Rahmen der laufenden Überwachung werden die Bewertung von technischen Dokumentationen und klinische Bewertungen stichprobenartig überprüft. Das hat natürlich auch Auswirkungen auf die Hersteller.

Die Benannte Stelle muss mind. innerhalb von 5 Jahren nach dem Zufallsprinzip unangekündigte Vor-Ort-Audits bei Herstellern, Zulieferern und Subunternehmern machen. Das betrifft insbesondere Hersteller, die ihr Konformitätsbewertungsverfahren über ihr überwachtes QM-System durchgeführt haben. Unangekündigte Audits werden heute schon durchgeführt, nachdem die EU-Kommission im September 2013 die Empfehlung zur Durchführung solcher herausgegeben hat. Dies wurde von den nationalen Behörden im Jahr 2016 aufgegriffen und in einer Bekanntmachung zur Vorgehensweise veröffentlicht.

Risikoklassen

In der Medizintechnik ist die Einführung des QM nach ISO 13485 für alle Produkte obligatorisch, außer Medizinprodukte der Klasse I bzw. IVD der Kategorie „andere Produkte“. Sie sollten, selbst wenn Sie nur Klasse I Produkte bzw. „andere“ IVD herstellen, die Etablierung des QM nach ISO 13485 ins Auge fassen! In Zukunft werden mit der Einführung der MDR und IVDR die Risikoeinstufungen verschärft.

Die neue Medizinprodukteverordnung enthält in Anhang VIII konkrete Defintionen, Anwendungsregeln und Klassifizierungsregeln, die der Hersteller bei der Klassifizierung zu beachten hat. Die Unterteilung in die Risikoklassen I, IIa, IIb und III bleibt bestehen. Die Klassifizierungsregel 11 für Software ist neu. Sie ist auf unabhängige Software anzuwenden. Steuerungssoftware wird auch in Zukunft der gleichen Risikoklasse des Produkts zugeordnet (Anh. VIII Abschn. 3.3 MDR).

Die Regel 21 in den Klassifizierungregeln umfasst stoffliche Medizinprodukte wie z.B. Meerwassernasensprays. Insgesamt werden die stofflichen Medizinprodukte nach den Kriterien Ort der Anwendung, Absorption und Verwendungszweck zu den Klassen IIa, IIb und III zugeordnet.
Insgesamt wird dies dazu führen, dass die meisten stofflichen Medizinprodukte höher klassifiziert werden.

Konformitätsbewertung

Im Konformitätsbewertungsverfahren wird auch in Zukunft geprüft und festgestellt, ob ein Produkt alle Anforderungen der MDR erfüllt. Unabhängig von der Wahl der Art des Konformitätsbewertungsverfahren (Anh. IX – XI, MDR), steht der Anhang I mit den grundlegenden Sicherheits- und Leistungsanforderungen nach wie vor im Mittelpunkt der Betrachtung (Kurz: Grundlegende Anforderungen oder Essential Requirements). Für viele Produkte existieren zur Beweisführung der Konformität mit den Anforderungen aus Anhang I, sogenannte harmonisierte Normen. So z.B. die EN ISO 14971 für Risikomanagementprozess oder andere harmonisierte Produktnormen. Bei Produkten, die die Anforderungen harmonisierter Normen ganz oder teilweise erfüllen, gilt die Konformitätsvermutung (Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 und 2 MDR).

Der Artikel 52 zur Konformitätsbewertung hält im Absatz 7 eine Neuerung bereit, die einen starken Mehraufwand für Hersteller bestimmter Medizinprodukte der Klasse I bedeutet. Bei Klasse I Produkten, die in sterilem Zustand in Verkehr gebracht werden, bei Produkten die eine Messfunktion haben und bei wiederverwendbaren chirurgischen Instrumenten muss der Hersteller die Konformitätsbewertung auf der Grundlage eines QM-Systems und einer Bewertung der technischen Dokumentation gemäß Anhang IX Kapitel I durchführen oder das in Anhang XI Teil A aufgeführten Verfahren zur Produktionsqualitätssicherung anwenden.

Diese Klasse I Produkte werden unterteilt in die Unterklassen „Is“ für „steril“, „Im“ für „Messfunktion“ bzw. measuring“ und „Ir“ für „reusable“.

Gemeinsame Spezifikationen

Wenn keine harmonisierten Normen zur Beweisführung der Konformität eines Produkts existieren oder ausreichen oder wenn den Belangen der öffentlichen Gesundheit Rechnung getragen werden muss, so kann die Kommission sogenannte Gemeinsame Spezifikationen (GS) festlegen (Art. 2 Nr. 71, MDR und Art. 9 Abs. 1 MDR) nach Anhörung der sog. Koordinierungsgruppe Medizinprodukte. Die GS können festgelegt werden für die grundlegenden Sicherheits- und Leistungsanforderungen aus Anhang I, für die technische Dokumentation  in Anhang II und III, die klinische Bewertung und klinische Nachbeobachtung nach dem Inverkehrbringen nach Anhang XIV oder die Anforderungen an klinische Prüfungen nach Anhang XV. Für die Erfüllung der GS gilt ebenfalls die Konformitätsvermutung (Art. 9 Abs. 2. MDR). Auf diese Weise kann die Kommission mit den GS, die Anforderungen an Medizinprodukte verschärfen.

Scrutiny Verfahren

Eine weitere wichtige Neuerung im Konformitätsbwertungsverfahren ist die Einführung sog. Expertengremien, die von der Kommission einberufen wird. Diese Gremien aus einberufenen Experten, die als Berater der Kommission fungieren, spielen eine wichtige Rolle im Konsultationsverfahren im  Zusammenhang mit der klinischen Bewertung bestimmter Produkte der Klasse III und der Klasse IIb (Art. 54, MDR). Auf diese Weise soll die  Bewertung von Hochrisikoprodukten harmonisiert werden (Erwägungsgrund 56, MDR). Das ist gut für den Patientenschutz. Dieses Konsultationsverfahren oder auch Scrutiny-Verfahren ist recht komplex und stellt alle beteiligten Akteure vor große Herausforderungen.

Klinische Bewertungen

Klinische Bewertungen und klinische Prüfungen werden in der neuen MDR umfangreicher geregelt und gefordert. Die neue Verordnung versteht die klinische Bewertung als Prozess, der den gesamten Lebenszyklus eines Medizinprodukts abdeckt. Somit gewinnen klinische Daten aus der Post-Market Phase an Bedeutung und sind für die klinische Bewertung einzubeziehen. Die Hersteller werden in die Pflicht genommen, ihre Daten aktuell zu halten. Zum Beispiel sind für Hochrisikoprodukte jährliche PMCF-Berichte (Post Market Clinical Follow Up) zu erstellen (Art. 61 Abs. 11, MDR). Insgesamt müssen mit der neuen Verordnung mehr klinische Studien mit höherem Aufwand betrieben werden als früher.

Post Market Surveillance

Das PMS (Post Market Surveillance) ist integraler Bestandteil des QMS (Art 83 Abs. 1, MDR). Es ist ein Plan zur Überwachung nach dem Inverkehrbringen zu erstellen. Mit den Daten aus dem PMS müssen regelmäßig aktualisierte Sicherheitsberichte  (Periodic Safety Update Report, PSUR) erstellt werden. In dem PSUR sind die Angaben des Post Market Clinical Follow Up (PMCF) zu berücksichtigen . Das gilt für Medizinprodukte der Klassen IIa, IIb und III. Hersteller für Klasse I erstellen Berichte über die Überwachung nach dem Inverkehrbringen. In der neuen EU-Verordnung wird eine Meldepflicht für Trends eingeführt. Das sind statistisch signifikante Anstiege der Häufigkeit oder des Schweregrades nicht schwerwiegender Vorkommnisse oder erwarteter unerwünschter Nebenwirkungen, die eine erhebliche Auswirkung auf die Nutzen-Risiko-Analyse gemäß Anhang I Abschnitte 1 und 5 MDR haben könnten und die zu inakzeptablen Risiken für die Gesundheit oder Sicherheit der Patienten, Anwender oder anderer Personen führen oder führen könnten (Art. 88, MDR).

Marktüberwachung

Die überwachenden Behörden können im Rahmen der Marktüberwachung anhand von Stichproben, die Übereinstimmung der Merkmale und Leistung von Produkten, mittels Prüfung der Unterlagen, physischen Kontrollen und  Laboruntersuchungen, kontrollieren (Art. 93 Abs. 1 MDR).